[기고] 개발제한구역 훼손지정비사업의 올바른 정책방향

지난 50년간의 세월동안 개발제한구역 토지주들은 재산권 행사와 토지이용에 많은 제약과 상대적인 불이익을 받아왔다. 작은 보상차원에서 출발한 훼손지정비사업은 개발제한구역내에서 동물 및 식물 관련시설로 허가를 득한 후 창고 등 다른 용도로 사용 중인 토지를 일정한 조건을 충족할 경우 물류창고로 용도변경을 해 주는 사업으로 2020년 12월 31일까지 한시적으로 진행되고 있다.

토지주 입장에서는 기부채납, 각종 부담금, 신축비용, 기반시설설치, 세금 등 많은 경제적인 부담이 됨에도 불구하고, 합법적인 물류창고로의 전환과 이행강제금 부과유예, 토지가치의 증가라는 이점이 있어서 참여를 하고 있다. 지자체 입장에서도 지속적인 단속으로 인한 행정력 낭비 방지, 세수 유지 및 확대, 공원 및 녹지공간 확보, 일자리 창출 등의 장점이 있다. 그러나 실제로는 너무 많은 문제점과 과제가 있어 그 정책적 효과를 달성할지 의문이 든다.

첫째, 농지전용허가로 농지를 창고용지로의 지목변경이 필요한데, 농림축산식품부예규로 농지처분의무가 부과된 소유자는 농지전용허가가 불가능 하도록 되어 있어 반드시 정비가 되어야 한다. 애초 법을 제정할 때 국토교통부에서 농림축산식품부와 협의과정을 거쳤어야 했다.

둘째, 기부채납을 자체부지로 할 경우 현실적으로도 법적으로도 매우 어렵고 활용도도 낮으며, 흩어진훼손지 편입도 거의 불가능하다. 지자체 입장에서도 많은 수의 공원관리에 행정력이 낭비되고 규모가 적어 공원기능에 제약이 있을 뿐 아니라 또다른 불법사용이 우려된다. 따라서 도시공원으로의 기부채납을 선호할 수밖에 없는 데, 훼손지가 많이 분포되어 있는 수도권 내 일부 지자체에는 기부채납 할 공원이 없고. 이를 알고도 법을 만든 국토교통부나 준비를 하지 않은 지자체도 결코 자유로울 수 없다. 이제부터라도 관련법 및 실상을 정확히 파악하여 제대로 준비를 할 필요가 있다. 지자체에서는 도·군시관리계획 결정으로 도시공원 부지를 적극적으로 제공함과 동시에『도시공원 및 녹지 등에 관한 법률』에 따른 민간공원추진자에 의한 공원조성계획입안 제안이 가능하도록 해야 한다. 그러면 된다.

셋째, 흩어진 훼손지도 밀집훼손지와 마찬가지로 용이하게 훼손지정비사업에 참여할 수 있도록 도로 등 비훼손지를 30% 범위 내에서 포함할 수 있도록 하여야 한다. 그렇지 않으면 구조상 불가능에 가깝다. 가이드라인에도 명시되어 있는 것을 국토교통부는 최근 지자체 요청을 받아들여 불가능하도록 입장을 바꾸어 버렸고, 그간의 국가정책을 믿고 행위를 한 토지주들의 피해가 속출하고 있다. 도로를 제척하고 맹지로 기부채납을 받도록 국토교통부는 강요하고 있는 것이다.

넷째, 기존 건축물을 국토교통부 가이드라인처럼 이용성·안전성·효율성·법규적합성에 맞는 다면 굳이 철거하지 않고 존치할 수 있도록 하여야 한다. 오히려 지자체가 더 까다롭게 적용을 하고 있는 건 이해가 되지 않는다.

다섯째, 밀집훼손지 요건을 충족하지 못하는 더 많은 토지주를 위하여 훼손지복구사업과 연계하는 등 별도의 대책을 반드시 마련하여야 한다. 훼손지정비사업 신청이 완료되는 2021.1.1일부터 이행강제금의 원칙적 부과와 원상회복만이 능사는 아니다. 보다 많은 토지주들이 참여할 수 있도록 길을 열어주어야 한다. 그것이 피눈물로 세월을 견뎌온 국민들에 대한 최소한의 정책이다.

여섯째, 현재 개발제한구역법 일부개정안이 국회에서 발의되어 있으므로 국회를 통과하여 법제화가 될 수 있도록 국토교통부는 노력하여야 한다. 2022.12.31까지로의 기간연장, 2018.12.31까지 건축허가를 득하거나 설치된 경우를 포함할 수 있도록 하는 것이 주요 내용이다.

크게 보아 그동안 개발제한구역 정책은 과도하고 경직적인 규제로 인해 오히려 불법행위의 만연으로 연결되어 정책 실효성이 저하되어 온 측면이 있으므로, 금번 훼손지정비사업을 불법건축물을 양성화시켜 준다는 단순한 차원을 넘어서, 사회경제적인 제반 여건과 도시성장과 발전, 실태파악과 합목적인 법률적용의 큰 틀에서 진행되어 나가야 하겠다.